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3.管理重心过低，城乡教育发展不均衡
1985年颁布的《中共中央关于教育行政体制改革的决定》就明确提出在基础教育阶段实行“分级办学，分级管理”体制，由此逐步形成了“（市）县办高中，（乡）镇办初中，村办小学”的格局。这一体制非常好地调动了地方政府，特别是乡镇政府办学的积极性，为我国基础教育发展，尤其是义务教育普及作出了历史性的贡献。但由于我国存在非常深刻的城乡二元结构，区域内部的城乡差距特别大，即使在广东和浙江这样一些经济发达的东部沿海省份，城乡差距也是比较突出的。因此，建立在乡镇财政基础上的“分级办学，分级管理”体制使得城乡教育差距日益扩大，农村教育发展陷入资源严重短缺的困境。到20世纪90年代初，农村学校开始出现办学条件恶化、学校债务危机的现象，在全国开始出现大面积拖欠教师工资的现象。[71]2001年5月29日《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出：“从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县。”2002年5月，国务院办公厅印发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步提出了：“农村义务教育实行‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。”由此正式确立了“以县为主”的基础教育管理体制，县级政府成为基础教育发展的责任主体。但是，随着经济领域税费改革的全面推进，农村教育费附加、各种教育集资和农业税相继取消，乡镇财政收入极度萎缩，建立在乡镇财政基础上的县级财政基础薄弱，基本上是“吃饭财政”。尤其是在中西部的农业大省，县级财政在义务教育经费的庞大需求中面临着“主”不起来的危险，结果导致地方政府大幅削减教育经费开支、降低教师待遇标准（克扣教师地方津贴），长期以来困扰农村学校的债务问题也没有得到很好化解，在中西部地区的一些偏远山区，有不少学校连基本办学条件都难以保障，城乡基础教育学校办学条件和办学质量差距越来越大。另外，“以县为主”管理体制，实际上是“以县为主”投资体制，中央与地方之间事权和财权划分不对称，使得县级政府在师资编制和调配上缺乏应有的权力和能力，难以解决农村学校师资短缺和优质教育资源的均衡配置问题。因此，“以县为主”教育管理重心偏低，难以实现义务教育均衡发展，保障受教育机会公平公正的目标，需要省级政府进一步统筹协调，加大对财政贫困的农业县转移支付的力度，保障农村教育经费的充足供给，以促进区域内义务教育均衡发展。